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養老產業與養老政策應該如何銜接?

    老齡化社會的到來,急需養老產業的相應發展來服務這個龐大的體系。政府的養老政策對養老產業的影響力顯著,制定合理的養老政策以適應養老產業發展的需要成為當務之急。





       一、人口老齡化與養老產業



《中華人民共和國老年人權益保障法》規定,60歲以上為老年人。預計到2020年,我國的老年人口將達到2.43億,2025年將突破3億。 這意味著我國社會結構會隨著老年群體的增加而發生改變,由此將引發相關產業的需求,并帶動養老產業的發展壯大,給市場帶來機會,引發新的經濟增長點。為老齡人口提供服務,滿足老齡人口需要,涵蓋衣、食、住、行、醫以及精神文化等方面的養老產業將會成為未來快速發展的產業。人口和社會經濟發展水平已經迫切需要養老產業的相應發展,養老產業自身的特殊性使該產業的生存發展與政府政策密切相關,體現在養老產業與政府政策的銜接上。


《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》指出:“養老服務業包含老年生活照料、老年產品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游等?!蹦壳吧鐣︷B老產業認知不足,一方面,自新中國建立以來,養老機構及服務一直都歸民政部管轄,因此不少人把養老視為“養老事業”,偏福利性,甚至有人認為養老是慈善事業。另一方面,中國傳統觀念是養兒防老,傳統養老方式主要依靠家庭。上述認知不足在一定程度上影響了養老產業的發展。





二、養老產業面臨的問題及挑戰




就我國目前的人口與社會經濟發展狀況而言,需要大力發展養老產業。我國老齡化速度快且結構復雜,養老產業發展較早的高福利國家的經驗證明,養老產業不能全靠社會福利解決,產業所面向群體的特殊性決定了養老產業不能全部由市場進行調節。老齡化社會問題復雜,涉及面廣,老齡群體的生活質量會影響到社會的穩定。老齡問題解決的好壞反映了一個社會的文明程度。我國人口眾多,城鄉差異、地區差異明顯,老齡群體中還存在保障程度的差異。因養老產業的特殊性,尤其需要政府出臺特殊產業政策對養老產業進行必要的扶持。但在政府政策與養老產業的銜接過程中,仍存在諸多困難和問題。




1. 產業定位不準確




老齡群體的一個重要特征是身體隨著年齡的增長而衰退,這是自然的生理現象,所有的老年人都要面對各種老年疾病,只是程度不同而已。相對于養老產業的其他服務,最首要、最迫切的問題是醫療問題和老年慢性病康復及身體衰老后行動不便所帶來的看護問題。其中一部分問題由醫療衛生部門解決,經費由醫保承擔;另一部分由社會服務業解決并由社會福利、商業保險和個人承擔費用。老齡群體及服務機構都面臨著服務如何界定的問題。只有產業定位清晰,才能理順資金、服務與收益之間的關系,才有利于服務機構的發展。


近些年,由于市場需求趨勢和政策的鼓勵,不少企業開始涉及養老產業,但在項目實施中遇到的問題不可避免會涉及入住老人們的健康。比如養老院、老年康復中心等養老機構因其屬于民政管轄,不在醫保覆蓋范圍,導致這些機構運轉困難重重。通常情況下,在老齡群體中,疾病的周期有三個階段,即急性期 (需要基本醫療)、恢復期 (需要康復醫療)、照護期。在這三個階段中,急性期和恢復期通常在醫院完成,有法定醫保覆蓋,而照護期相比較前兩個時期,往往時間更長。照護期主要是康復,對治療的依賴度降低,如果不將急性期、恢復期與照護期加以區分,會浪費緊缺的醫療資源,造成醫院壓床。根據日本等國的經驗,照護期可以由養老機構來承擔。由于我國養老機構屬民政管轄,不屬于醫保覆蓋范圍,其中一部分處于照護期的老人由于有較好的醫療保障,寧可選擇住在醫院。而缺乏保障的老人迫于微薄的養老金難以負擔在醫療機構中的費用,只能在養老機構或家中休養。對于養老機構而言,財力薄弱的機構往往受制于經費而難以為繼。


養老機構面臨的問題在于產業定位。養老產業應屬于民生,從屬性上看,民生應該具有普惠性,應該讓社會的大多數人群受惠,如果定位于民生,則應該按照解決民生問題的思路尋求解決問題的辦法。政府目前已經注意到這一問題,國務院辦公廳轉發衛生計生委等部門2015年11月18日下達的 《關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》(國辦發 〔2015〕84號)(以下簡稱 《通知》),《通知》明確提出要推進醫療與養老服務相結合。但 《通知》中提出的辦法與現實需求還有很大的差距,如 《通知》中明確了五個方面的重點任務,其中的第四條 “鼓勵社會力量興辦醫養結合機構”,第五條 “鼓勵醫療衛生機構與養老服務融合發展”。而多數機構特別是民營養老機構處于資金少、規模小的狀態,在人員及硬件上達不到要求而無法享受醫保, 使得 《通知》難以落實?,F實中急需的醫養融合政策遠不能滿足實際需求。所以目前亟待解決的問題是對養老產業進行定位,即明確民生范疇還是市場范疇。只有清楚界定產業的性質,才能界定服務的費用應該是公共福利屬性或是市場屬性。




2. 養老產業政策體現的服務對象不清晰




由于我國老齡人口結構復雜,城鄉差異、地區差異明顯,不同職業所享受的社會保障程度不一,因此各人需求也有很大差異,國家應從法律或政策層面對服務的對象加以界定。目前我國各省、市出臺的鼓勵和激勵政策多是籠統說明在地產、醫療、養老機構、養老產品等產業應給予稅收、行政事業收費等方面的優惠,而幾乎看不到在服務對象上加以區分的鼓勵優惠政策。例如,產業政策應區別三類老齡群體:(1)城鎮低保及農村五保老齡群體;(2)占社會多數的工薪家庭中的老齡群體;(3)經濟條件較好的高收入老齡群體?,F有的政策表現為:對第一類群體財政的支持水平較低;對第二類、第三類群體產業政策模糊,現實運營中的產業定位也不清晰,致使為數不少的養老產業承載了福利與營利的雙重角色,這勢必導致社會效益無法凸顯,經濟效益也差強人意甚至造成虧損。更為嚴重的是由于政策法規的疏漏,一部分高收入群體擠占了稀缺的養老資源,加劇了社會矛盾,使得寶貴的養老資源沒有用在刀刃上。事實上,第二類群體應定位于民生,應具有普惠性;第三類群體則完全可由市場滿足其需求。


除此之外,養老產業政策的問題還表現在:近年來,政府越來越重視養老問題,在2014年和2017年密集出臺鼓勵養老產業的政策,但大多是 “意見或辦法”,其法律約束力較小,對產業的支持保障力度較小,落實到居家養老、社區養老或是機構養老中都存在著或多或少的問題,許多政策落空的可能性較大。




3. 養老產業缺乏成熟的商業盈利模式




從美國、日本、英國、德國甚至智利等養老產業較發達的國家來看,無論是發達國家還是發展中國家,他們都尋找到了與國情相適應的養老產業模式并且成功運營,而我國由于老齡化時代快速到來,未富先老的社會經濟狀況使得我國至今未尋找到一種行之有效的商業運營模式。


“任何一個商業模式都是由客戶價值、企業資源及盈利方式構成。即是一個企業有關其價值創造過程的總體架構設計,包括價值創造、交付和收獲機制?!币粋€成功的商業模式,前提條件是市場化達到一定的程度,從而使得商業模式在相同的市場環境中能夠被復制,在相同的產業標準上能夠運營。


在我國現有的條件下,養老產業還不具備成熟的商業盈利模式形成的條件。從目前運營成功的一些養老機構來看,它們成功的經驗都各不相同,因為養老產業涉及的部門及行業較多,從政府部門到醫療衛生、房地產、金融等等,運營成功的養老機構或是與政府有良好的關系,獲得政府支持力度較大,或是有醫療部門的人脈,或是在地產資源方面有優勢,在此地成功的個例換成彼地則缺乏相應的條件。


產業標準的形成則更具挑戰性,養老產業主要是為老齡人群提供服務,這與其他產業的標準化不同,相應的難度更大。為老齡人服務不像生產產品的流水線,容易制定標準,養老產業要求服務人性化、個性化,在此基礎上制定標準難度很大,即便上述養老產業運營較成熟的國家,其標準也多在硬件設施方面。


所以,養老產業未來的發展,如果想借助于社會資本來加速產業的形成并成功運營,則需要盡快形成一個大市場環境并制定相對可行的產業標準。




4. 養老產業組織職能松散、人才匱乏




養老產業的人才匱乏,應從社會觀念的改善方面入手,這是一個系統工程。關于養老產業人才,不少人都有一個誤區,認為這個產業無需高素質人才。大多數人的觀念是老齡產業所需人才為專業社工、護工等,對人員的素質、技能要求不高。實際上,對于一個服務于2億多人的產業,無論從管理機構還是實施部門而言,都面臨極大挑戰。養老產業涉及的行業部門諸多,現行的管理部門是民政部下屬的全國老齡工作委員會,其主要職責是研究政策,協調、指導、組織老齡工作。


與老齡產業相關的還有由全國老齡工作委員會辦公室主管的中國老齡產業協會、華齡智能養老產業發展中心等養老服務非營利性社會組織。完成與居家、社區、機構相結合的養老服務體系的對接,形成有機的管理及產業鏈也是這些組織未來需要解決的問題。如何將有限的社會資源用于社會急需的養老產業,對管理部門提高效能以及相應人才的需求是顯而易見的。





三、完善養老產業的建議




1.產業定位清晰并具有層次


養老產業為民生產業,民生產業與休閑產業是完全不同的范疇,有許多地區存在把養老產業當休閑產業來對待的問題。休閑產業可以是營利性的,而民生產業則應是普惠性的??紤]到我國的經濟發展水平及養老產業的可持續性,養老產業應分層定位。首先是保底層面,這一層面可由國家財政承擔,實現兜底的作用,應重點滿足達到一定標準的弱勢老齡群體;其次是基礎層面,這是覆蓋面最為廣泛的層次。由于養老的民生性,這一層面應具有普惠性,國家財政給予相應的支持,同時可以與個人賬戶甚至是商業保險相結合。這一層次應體現老有所養,基本滿足老齡群體在生活、精神、健康、醫療及臨終關懷等方面的需求。在基本生活得到保障的前提下,基本的健康、醫療也應被納入保障范圍,特別是老齡群體都需要的長期照護更應該為社會保障所覆蓋,但目前對于照護期的政策基本是空白。由于我國實行計劃生育政策,獨生子女難以應付已經到來的老齡化社會,長期照護已由家庭轉移到社會,必須依賴社會力量來解決。


這方面可借鑒日本、德國的經驗,日本2000年立法實施長照保險,使得長期照護有了保障性及可持續性,但日本的長期照護偏重于機構。德國于1996年開始施行長期照護保險體制,其中公共長期照護保險覆蓋德國人口的90%,余下10%的人口由私人長期照護保險承擔。與日本不同的是,德國的長期照護偏重于居家和社區。日本及德國的實踐都為我國長期照護政策的制定及實施提供了可借鑒的經驗。除了上述保底及具有普惠性的基礎層面,還應該考慮到經濟條件較好的老齡群體。當具有普惠性質的養老產業不能滿足他們的需求時,應該提供更高層次的養老產業即高端養老產業來滿足這部分老齡群體的需求,市場行為就可以完全滿足這部分高端養老產業,政策只是發揮規范和引導、制定行業標準并監督落實的作用。


2.政策引導促使養老產業良性發展


養老產業不同于制造業或是普通服務業,僅依賴于市場行為是遠不能滿足社會需求的,對于高端養老產業而言,可以由市場行為解決,而對于普惠性的產業則復雜得多,養老產業的社會效益相對于經濟效益而言,似乎更為重要。從日本、美國、德國、智利等經濟發展水平不一致、市場情況各異的國家的養老制度的制定與實施來看,政府通過立法、政策來鼓勵引導的力度都相當大,我國作為資源管理集中度較大的國家,政府對于養老產業的扶持也責無旁貸。一貫主張小政府大市場的哈耶克也認為:“社會中存在著一些共同需要,只有通過集體活動才能滿足它們,隨著我們變得越來越富足,社會將逐步提高一直來向那些不能自立的人所提供的最低生存保障水平,它是可以在市場之外提供的?!?/span>


與此同時,作為一個產業,養老也不能忽視市場的作用,考慮到各地區的經濟發展水平及養老保障的可持續性,產業政策要有明確的引導促進作用,積極引導市場行為使之起到優化資源配置的作用。此外,在制定醫養融合的政策方面,要借鑒先行國家的經驗?!霸诿绹?,25%的醫療保險費用花在5%生命處于最后一年的病人身上,其中大部分的錢用在了最后幾個月沒有任何明顯作用的治療上”,“衛生保健費用的飆升已經成為多數老齡化國家長期支付能力的最大威脅”。在制定相關政策時,應考慮通過政策引導提高資金的使用效率。


3.養老產業的組織及人才


目前的養老產業從組織機構及與其相適應的人才配套方面都與養老產業的實際需求嚴重不協調,一個服務于2億多人的產業附屬于民政部門之下,只有提出建議及意見的權利,難以適應現實產業發展的需要。從服務的對象及未來社會的發展情況來看,有必要建立完全為老齡人群服務的管理部門,并且機構要精練高效。而養老產業人才匱乏且產業對于人才缺乏吸引力的狀況將會隨著產業的發展成熟而改變,因為一個服務于2億多人的產業,無論是對行業管理人員還是對專業從業人員的挑戰性和素質要求都不低,這足以提供高素質人員發揮其才能的成長空間。


對于專業從業人員應建立相應的職稱體系,使他們獲得相應的社會地位及經濟待遇,并為他們提供相應的職業發展空間。養老產業的發展不僅能滿足社會的需求,而且對于解決就業問題及城鎮化后農村人口的吸納創造了機會。通過對城市從事三產的人員和農村勞動力進行培訓滿足養老產業在機構、社區、居家等方面的人員需求。


我國的養老產業起步較晚,缺乏經驗,由于社會老齡化速度加快,急需在做好基本保障的基礎上完善養老產業。產業服務的對象是老齡人群,他們不僅需要生活照料、健康服務、文化娛樂、金融服務等,還會經歷人生的最后階段———臨終關懷。因此,養老產業的健康發展是保障人有質量、有尊嚴地健康生活的重要保障。



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